導讀： 氣候立法需要系統(tǒng)謀劃，統(tǒng)籌考慮相關(guān)領(lǐng)域立法。氣候立法已成為推動各國可再生能源、節(jié)能、能源市場改革、生態(tài)環(huán)境保護等領(lǐng)域完善立法的重要推動力，且同相關(guān)領(lǐng)域立法修法形成同步進程。

9月21日，國家主席習近平出席第七十六屆聯(lián)合國大會一般性辯論并發(fā)表重要講話，重申了“2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和”這一莊嚴承諾，認為“這需要付出艱苦努力，但我們會全力以赴”。如期實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標離不開制度保障。當前，已有十余個國家制定了碳中和法案。借鑒他國有益經(jīng)驗統(tǒng)籌推進我國氣候立法，將有利于我國在國際氣候談判中獲得主動權(quán)，提升負責任大國形象，同時有助于將碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局，切實推動國內(nèi)全面綠色低碳轉(zhuǎn)型。

向國外氣候立法借鑒有益經(jīng)驗

當前，歐盟和以德國、法國為代表的歐洲國家在氣候立法方面走在世界前列，其他發(fā)達國家進展則較為遲緩，某些領(lǐng)域甚至出現(xiàn)倒退。與此同時，巴西、菲律賓、墨西哥等發(fā)展中國家成為推動氣候立法發(fā)展的重要力量。梳理國外氣候立法，有諸多值得借鑒的經(jīng)驗。

首先，氣候立法需要系統(tǒng)謀劃，統(tǒng)籌考慮相關(guān)領(lǐng)域立法。氣候立法已成為推動各國可再生能源、節(jié)能、能源市場改革、生態(tài)環(huán)境保護等領(lǐng)域完善立法的重要推動力，且同相關(guān)領(lǐng)域立法修法形成同步進程。典型案例如歐盟《氣候變化法》中就直接修改了《關(guān)于能源聯(lián)盟與氣候行動的歐盟2018/1999條例》的相關(guān)條款，歐盟委員會“fit-for-55”一攬子計劃也為能源、交通、建筑、農(nóng)業(yè)、固廢等領(lǐng)域完善立法做出了必要指引。

其次，氣候立法并無統(tǒng)一模式，主要取決于各國法律體系結(jié)構(gòu)。各國氣候立法可概括為專門性立法和分散性立法兩大模式，專門性立法又包括綜合性立法和政策性立法兩類。其中，綜合性立法是指專門立法對氣候變化相關(guān)問題進行全面規(guī)范，政策性立法是指專門立法對應對氣候變化目標、原則、機構(gòu)、資金等問題進行原則性規(guī)定，分散式立法則是指以應對氣候變化的國家戰(zhàn)略行動為指引，在能源、電力、財稅等相關(guān)領(lǐng)域進行立法。立法模式本無優(yōu)劣之分，一國應根據(jù)其法律體系框架及相關(guān)領(lǐng)域立法狀況，合理選擇氣候立法模式。

再次，氣候立法需明確若干核心要素，確保制度有效性。從內(nèi)容上看，各國氣候立法表現(xiàn)出一定的趨同性。歐洲議會在有關(guān)報告中，總結(jié)其立法及其實施成功之處在于：清晰的量化和長期指標；強制性氣候規(guī)劃；定期（年度）報告和進度檢查；向相關(guān)機構(gòu)（部門和議會）分配職責；一個獨立的科學咨詢機構(gòu)；公眾參與等。無論采用何種立法模式，這些核心要素都應得到充分體現(xiàn)，否則法律實施效果將大打折扣。

我國氣候立法宜實行“兩步走”

鑒于統(tǒng)籌推進氣候立法的重要性和復雜性，建議分兩步開展相關(guān)工作。

第一步，盡快出臺有關(guān)依法保障碳達峰、碳中和實施的決定。作為碳達峰、碳中和“1+n”政策體系中的“1”，《關(guān)于全面貫徹新發(fā)展理念 做好碳達峰碳中和工作的指導意見》不久有望獲得中央審議通過，立法也應及時跟進。但是，立法要綜合考慮規(guī)范性、可預期性等諸多因素，需花費較長時間。為盡快將意見的相關(guān)決策部署制度化、法治化，建議由全國人大常委會通過一項依法保障碳達峰、碳中和實施的決定，對碳達峰、碳中和工作的目標、原則、重點任務、體制機制等重大內(nèi)容予以立法確認，先行推動黨的政策向國家法律有效轉(zhuǎn)化。

第二步，研究出臺強化碳達峰、碳中和法治保障立法修法工作方案。強化碳達峰、碳中和法治保障是一項系統(tǒng)工程，任何零敲碎打都是不可取的。為此建議出臺強化碳達峰、碳中和法治保障立法修法工作方案，為建立健全以應對氣候變化專門立法為核心的法律體系做好頂層設計。

一方面，方案應當明確制定框架性的氣候變化應對法或者碳中和促進法。在當前形勢下，采用專門立法模式更能有效整合制度資源，發(fā)揮立法功能?？紤]到碳中和涉及廣泛而持久的社會經(jīng)濟變革，制定一部包打天下、面面俱到的綜合性法律并不現(xiàn)實，采用政策性立法模式制定一部框架性的氣候法律不失為更優(yōu)的選擇。應當構(gòu)建以碳排放總量控制制度為核心，以碳排放許可、碳排放權(quán)交易、碳排放信息披露、碳排放核算報告、碳排放監(jiān)督檢查、碳排放糾紛處理等配套制度為支撐，兼及清潔發(fā)展、自愿減排等靈活執(zhí)行機制的法律制度體系。在此框架下，還應當立足制度實踐制定完善的法規(guī)、規(guī)章以及相應的標準體系，同時鼓勵地方依法開展先行先試，不斷織密法治之網(wǎng)。

另一方面，方案應當為統(tǒng)籌推進相關(guān)立法制修訂指明方向。其重點涉及：以調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)為導向，統(tǒng)籌能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、節(jié)約能源法制修訂；以提升應對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同效應為導向，統(tǒng)籌環(huán)境法典、環(huán)境保護法、大氣污染防治法等制修訂；以促進資源循環(huán)高效利用為導向，統(tǒng)籌循環(huán)經(jīng)濟促進法、清潔生產(chǎn)促進法、資源綜合利用法制修訂；以提升自然保護地碳匯能力為導向，統(tǒng)籌自然保護地法、國家公園法、濕地保護法、自然保護區(qū)條例、自然公園條例等制修訂；以強化區(qū)域流域綜合治理為導向，統(tǒng)籌黃河保護法、國土空間規(guī)劃法、國土空間用途管制法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等制修訂等等。此外在制定修改知識產(chǎn)權(quán)、科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)、交通、建筑、教育、貿(mào)易、財稅等方面法律時，也應當將碳達峰、碳中和相關(guān)要求融入其中。

[來源：科技日報]