2021年11月10日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕40號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《意見(jiàn)》”）。為進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)資本參與生態(tài)建設(shè)，加快推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)，《意見(jiàn)》圍繞黨中央、國(guó)務(wù)院明確的改革方向，研究設(shè)計(jì)改革政策措施，從總體要求、參與機(jī)制、重點(diǎn)領(lǐng)域、支持政策、保障機(jī)制五個(gè)方面明確了相關(guān)要求。

陽(yáng)光時(shí)代律師事務(wù)所環(huán)境與資源業(yè)務(wù)部結(jié)合《意見(jiàn)》出臺(tái)政策背景以及要點(diǎn)內(nèi)容，分析社會(huì)資本參與生態(tài)產(chǎn)業(yè)的政策紅利，提示社會(huì)資本參與生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)所面臨的挑戰(zhàn)應(yīng)關(guān)注的事項(xiàng)。

一、《意見(jiàn)》出臺(tái)前相關(guān)政策與項(xiàng)目實(shí)踐

黨的十八屆五中全會(huì)提出，實(shí)施山水林田湖生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程，筑牢生態(tài)安全屏障。2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求整合財(cái)政資金推進(jìn)山水林田湖生態(tài)修復(fù)工程。黨的十九大提出，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。

2016年，財(cái)政部、原國(guó)土資源部、原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的通知》（財(cái)建〔2016〕725號(hào)），要求積極推進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，明確中央財(cái)政將對(duì)典型重要山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程給予獎(jiǎng)補(bǔ)。2016年~2018年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)同意，財(cái)政部、原國(guó)土資源部、原環(huán)境保護(hù)部共同組織實(shí)施了3批25個(gè)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)。2020年，自然資源部辦公廳、財(cái)政部辦公廳、生態(tài)環(huán)境部辦公廳聯(lián)合印發(fā)《山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程指南（試行）》，系統(tǒng)指導(dǎo)和規(guī)范各地生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程實(shí)施。

2019年以來(lái)，自然資源部陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見(jiàn)》（自然資規(guī)〔2019〕6號(hào)）、《關(guān)于開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號(hào)）、《紅樹(shù)林保護(hù)修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃（2020—2025年）》等政策文件，對(duì)社會(huì)資本參與生態(tài)修復(fù)提出了明確、具體的支持政策。與此同時(shí)，不少地方積極探索形成了社會(huì)資本參與生態(tài)修復(fù)的多種模式，2020年11月自然資源部發(fā)布了《社會(huì)資本參與國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)案例（第一批）》，比如：山東威海華夏城建設(shè)，以礦山生態(tài)修復(fù)后生態(tài)環(huán)境改善帶動(dòng)社會(huì)資本投資，進(jìn)而帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)就業(yè)；浙江溫州通過(guò)賦予企業(yè)一定期限沙灘等優(yōu)質(zhì)旅游資源的使用權(quán)，充分發(fā)揮多企業(yè)聯(lián)動(dòng)和運(yùn)營(yíng)管理優(yōu)勢(shì)助力生態(tài)保護(hù)修復(fù)，建設(shè)“海上花園”。這些成功案例為社會(huì)資本參與生態(tài)修復(fù)提供了可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

二、《意見(jiàn)》明確社會(huì)資本參與機(jī)制

1. 重點(diǎn)參與以政府支出責(zé)任為主的項(xiàng)目，突出六大重點(diǎn)領(lǐng)域

《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)對(duì)有明確責(zé)任人的生態(tài)保護(hù)修復(fù)，由其依法履行義務(wù)，承擔(dān)修復(fù)或賠償責(zé)任，重點(diǎn)鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與以政府支出責(zé)任為主（包括責(zé)任人滅失、自然災(zāi)害造成等）的生態(tài)保護(hù)修復(fù)。

《意見(jiàn)》框定了社會(huì)資本參與范圍包括自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù)、海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)六大領(lǐng)域，涵蓋了完整的山水林田湖草沙系統(tǒng)。

2. 鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本全過(guò)程參與，明確三種參與方式

《意見(jiàn)》指出：鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目投資、設(shè)計(jì)、修復(fù)、管護(hù)等全過(guò)程，圍繞生態(tài)保護(hù)修復(fù)開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、技術(shù)服務(wù)等活動(dòng)，對(duì)區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)進(jìn)行全生命周期運(yùn)營(yíng)管護(hù)。

3. 提出參與的一般程序，鼓勵(lì)探索高效程序

《意見(jiàn)》明確了社會(huì)資本參與的一般程序，但同時(shí)鼓勵(lì)結(jié)合實(shí)際積極探索靈活高效的工作程序，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的積極性。一般程序主要包括：（1）科學(xué)設(shè)立生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目；（2）合理制定生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案；（3）公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)引入生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體；（4）規(guī)范開(kāi)展生態(tài)保護(hù)修復(fù)產(chǎn)品市場(chǎng)化交易等四個(gè)步驟。

三、《意見(jiàn)》從多方面釋放政策紅利，保障投資收益

《意見(jiàn)》明確社會(huì)資本在生態(tài)保護(hù)修復(fù)中獲得收益的方式，具體包括：（1）采取“生態(tài)保護(hù)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)；（2）對(duì)投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng)，申請(qǐng)核證碳匯增量并進(jìn)行交易；（3）通過(guò)經(jīng)政府批準(zhǔn)的資源綜合利用獲得收益，允許生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體對(duì)生態(tài)修復(fù)工程新產(chǎn)生的土石料等無(wú)償用于本修復(fù)工程，納入成本管理；剩余的由縣級(jí)以上地方政府依托公共資源交易平臺(tái)體系處置并保障生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體合理收益等。

《意見(jiàn)》從規(guī)劃管控、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、資源利用、財(cái)稅支持、金融扶持五個(gè)方面給予行政與財(cái)政金融政策支持，明確：市、縣級(jí)政府應(yīng)將生態(tài)保護(hù)修復(fù)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間需求納入國(guó)土空間規(guī)劃；對(duì)集中連片開(kāi)展生態(tài)修復(fù)達(dá)到一定規(guī)模和預(yù)期目標(biāo)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體，允許依法依規(guī)取得一定份額的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)；在不新增地方政府隱性債務(wù)的前提下，支持金融機(jī)構(gòu)參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，推動(dòng)綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險(xiǎn)等加大對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的投資力度等內(nèi)容。通過(guò)生態(tài)保護(hù)修復(fù)與資源開(kāi)發(fā)利用相銜接、資源有償使用與產(chǎn)權(quán)制度安排相結(jié)合等政策措施，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、釋放關(guān)聯(lián)權(quán)益，給予財(cái)稅支持，發(fā)揮政府投入帶動(dòng)作用，拓寬投融資渠道，創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品，構(gòu)建“誰(shuí)修復(fù)、誰(shuí)受益”的生態(tài)保護(hù)修復(fù)市場(chǎng)機(jī)制。

四、社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)應(yīng)關(guān)注事項(xiàng)

1. 做好項(xiàng)目商業(yè)模式策劃。充分研究《意見(jiàn)》所釋放的紅利，結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際特點(diǎn)做好商業(yè)模式的論證策劃，結(jié)合“生態(tài)保護(hù)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”，因地制宜發(fā)展衍生項(xiàng)目，爭(zhēng)取多種盈利。此外，社會(huì)資本在爭(zhēng)取獲得財(cái)政資金的同時(shí)應(yīng)充分利用《意見(jiàn)》規(guī)定的開(kāi)發(fā)碳匯、綠色金融、稅收優(yōu)惠等獲益方式爭(zhēng)取項(xiàng)目收益，從而保障生態(tài)修復(fù)效果，推進(jìn)生態(tài)修復(fù)和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展。

2. 關(guān)注交易模式的合規(guī)性。尤其在社會(huì)資本與政府合作參與方式下，仍需要重點(diǎn)關(guān)注合作模式的合規(guī)性，例如政府本項(xiàng)目支出是否納入預(yù)算并符合要求；地方政府采用的實(shí)施模式是否有增加隱形債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)；以及采用ppp模式的項(xiàng)目是否按照相關(guān)規(guī)定要求履行了“兩評(píng)一案”等手續(xù)，是否存在退庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)等等。

3. 做好項(xiàng)目全周期的法律風(fēng)險(xiǎn)管理。除上述外，社會(huì)資本從事生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目中，通常還可能涉及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)開(kāi)發(fā)、用地管理、項(xiàng)目建設(shè)、安全環(huán)保、職業(yè)健康保障、資源交易等等事務(wù)，需要法律專(zhuān)業(yè)人士把關(guān)，確保項(xiàng)目依法合規(guī)實(shí)施。

綜上，社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目應(yīng)事先對(duì)擬參與的項(xiàng)目情況進(jìn)行充分調(diào)查，做好可行性研究，充分利用政策紅利，做好商業(yè)模式籌劃和政府溝通等工作，通過(guò)全面法律風(fēng)險(xiǎn)管理，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。